Commune de Toulon (Var) – Rapport d’observations définitives
SYNTHESE
Le précédent rapport d’observations a été rendu public en 2007 et portait sur les exercices 1995 à 2005. Le présent rapport porte sur les exercices 2009 à 2013 et traite des sujets suivants.
Les relations avec les organismes de regroupement
En l’absence de schéma départemental de la coopération intercommunale dans le Var relatif à l’intercommunalité de gestion, l’utilité pour la commune de Toulon de maintenir sa participation à certains syndicats n’est pas avérée. En particulier, le syndicat intercommunal de secours et de lutte contre l’incendie de l’agglomération toulonnaise, qui émarge sur de la fiscalité additionnelle, n’exerce plus qu’une compétence de surveillance des plages dont la réalisation effective est confiée au service départemental d’incendie et de secours du Var.
D’autres syndicats intercommunaux gérant des équipements sportifs pourraient être suppléés par la communauté d’agglomération Toulon-Provence-Méditerranée (TPM), qui dispose de la compétence relative aux équipements sportifs d’intérêt communautaire. L’absence de définition de l’intérêt communautaire, fondée sur des critères objectifs, en cette matière, combinée à l’intervention financière au moyen de fonds de concours, témoigne d’une certaine ambiguïté dans les champs d’interventions respectifs de la commune et de la communauté.
La commune et TPM se sont par ailleurs engagés dans une démarche de mutualisation, qui constitue aujourd’hui un véritable enjeu, notamment financier, au travers de mises à dispositions de services et de la création d’un service commun pour assurer la fonction support des directions des systèmes d’information.
La fiabilité des comptes
La municipalité a manifesté sa volonté d’améliorer la fiabilité des comptes dans la perspective d’une éventuelle expérimentation de leur certification. De ce fait, les services de la commune ont eux-mêmes identifié les processus sur lesquels des marges de progression existent, comme une meilleure identification des flux financiers entre le budget principal et les budgets annexes, et la mise à jour de l’inventaire du patrimoine immobilier qui est bien engagée.
La chambre a noté que le maire retient la recommandation de formaliser dans un règlement budgétaire et financier les bonnes pratiques mises en œuvre ou envisagées en matière de comptabilité administrative. Elle recommande également de se rapprocher du poste comptable afin que, désormais, les encaissements et décaissements enregistrés avant le 31 décembre d’une année soient régularisés plus rapidement, notamment par une meilleure utilisation de la période complémentaire.
En ce qui concerne la comptabilité générale, elle prescrit la régularisation d’opérations erronées, dont certaines sont très anciennes. Enfin, elle émet le souhait que la commune rattrape son retard en matière de dématérialisation de ses relations avec le comptable public.
La situation financière
Les charges augmentent plus vite que les produits. Cet effet de ciseaux avait été relevé au cours du précédent contrôle. Désormais, non seulement l’excédent brut de fonctionnement continue à décroître mais la capacité d’autofinancement elle-même se réduit, malgré la modicité des frais financiers. Cette situation ne peut que s’aggraver puisque l’enveloppe normée des concours de l’État a commencé à baisser en 2014 et qu’il est annoncé qu’un effort supplémentaire sera demandé aux collectivités locales afin de contribuer au redressement des finances publiques.
Dans ces conditions, un choix devra être fait entre la politique de modération de la pression fiscale et de l’endettement suivie depuis de nombreuses années et des économies de fonctionnement qui restent à trouver.
La chambre constate d’ailleurs que, dans la période examinée, les dépenses directes d’équipement ont notablement baissé, même si, à l’inverse, les subventions versées ont quant à elles augmenté. Ainsi, le nouveau plan de mandat devra sans doute tenir compte des faibles capacités actuelles et futures de la commune à investir.
La gestion des ressources humaines
En la matière, la chambre s’est attachée à examiner les suites réservées à ses précédentes observations
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Les effectifs de la commune ont cessé de croître et demeurent globalement stables autour de 3 200 agents, ce qui reste un chiffre élevé par rapport aux communes comparables. Le poids des charges de personnel demeure conséquent et résulte essentiellement de l’augmentation du coût du régime indemnitaire, qui a fait l’objet d’une revalorisation en 2011.
La commune ne parvient pas à maîtriser le volume des heures supplémentaires, rémunérées chaque année malgré l’absence de contrôle automatisé du temps de travail, et autorise de manière assez étendue le déplafonnement du quota d’heures supplémentaires.
Une des marges de manœuvre de la collectivité réside dans la réduction des avantages divers qu’elle accorde à son personnel, en particulier des congés non réglementaires et/ou ne respectant pas le principe de parité avec la fonction publique d’État. Les conditions d’utilisation de certains véhicules de services « à usage privatif partiel » doivent s’inscrire dans le cadre fixé par la loi sur la transparence de la vie publique, et la collectivité doit poursuivre les travaux engagés afin de respecter l’échéance du 1er septembre 2015 pour remettre à plat le régime des logements de fonction déjà attribués.
Le recrutement de la majeure partie des contractuels de catégorie A ne s’inscrit pas dans l’esprit de l’article 3-3 de la loi du 26 janvier 1984, la collectivité ayant tendance à mettre en œuvre les procédures de publicité en vue « d’habiller » des recrutements déjà décidés, recrutements qui sont fréquemment opérés à des niveaux de rémunération bien supérieurs à ceux auxquels pourraient prétendre des agents titulaires occupant des fonctions similaires.
Les marchés publics
La possibilité que le conseil municipal délègue ses compétences au maire sans limitation de montant, ouverte en 2009, n’a été mise en place qu’en 2012. Pour la chambre, les nombreuses délégations accordées par le maire et celles, non moins nombreuses, accordées par les adjoints ne respectent pas la distinction à opérer entre délégation de fonctions aux adjoints et délégation de signature aux fonctionnaires en responsabilité.
La commune s’est dotée d’un guide interne de l’achat public. Ce guide, empreint d’une grande rigueur et très précis quant aux dérogations prévues par le code des marchés publics ou admises par la jurisprudence, a valeur réglementaire puisqu’il est soumis au vote du conseil municipal. Il laisse une grande autonomie aux services pour les marchés de faible montant, tout en leur imposant des procédures très formalistes qui ne sont pas toujours respectées en pratique.
La direction de la commande publique est bien structurée et assure avec beaucoup de conviction la mission de formation et d’information du réseau d’acheteurs qui a été mis en place et qu’elle anime. Mais une partie des marchés lui échappe du fait de l’autonomie laissée aux services en matière de marchés à procédure adaptée de faible montant. De ce fait, et du fait de l’absence de tout logiciel dédié, la chambre a relevé des insuffisances dans l’évaluation préalable des besoins, ainsi que des lacunes dans la publication des marchés.
En matière d’exécution, la chambre constate une explosion des intérêts moratoires depuis que les délais de paiement ont été raccourcis et une grande rigueur dans l’application des pénalités de retard qui n’est pas entièrement traduite dans les comptes de la collectivité car les pénalités y sont mal comptabilisées.
Le service de l’eau
S’agissant de la production de l’eau potable, la chambre recommande une renégociation de la convention de délégation de service public qui a remplacé le marché public conclu au titre de la période antérieure. Le contrat actuel, qui peut être qualifié de délégation de service public en dépit de ses caractéristiques particulières (cinq usagers seulement) et du risque minime d’exploitation pesant sur le délégataire, a été conclu pour une durée de onze années, en vue d’arriver à son terme en même temps que le contrat relatif à la distribution de l’eau et comporte des travaux concessifs à la charge du délégataire d’un montant adapté à celle-ci. Au terme de la moitié de sa durée d’exécution, le résultat de l’exploitation s’avère supérieur à celui présenté dans le compte prévisionnel sur la base duquel l’accord a été conclu, si bien qu’en l’absence de clause de retour à meilleure fortune, la collectivité peut invoquer cette circonstance pour obtenir du délégataire la réattribution d’une part de ce surplus au profit de l’usager du service de l’eau.
S’agissant de la distribution, la chambre constate que la renégociation, intervenue tardivement fin 2010 pour tenir compte du transfert de la compétence en matière d’assainissement à la communauté d’agglomération à compter du 1er janvier 2009, a permis d’abandonner l’amortissement du droit d’usage acquitté par le délégataire en 1990, et le fonds de renouvellement mis en place à la même époque. Elle relève, néanmoins, que la convention ne contribue toujours pas à intéresser le délégataire à l’amélioration du rendement du réseau, lequel est imparfait au regard des prescriptions du code de l’environnement. Enfin, elle prend acte que la collectivité a obtenu du trésorier-payeur général (désormais directeur départemental des finances publiques) que la convention amendée puisse aller jusqu’à son terme, à savoir le 31 décembre 2019, notamment parce que les parties se sont mises d’accord pour prendre en compte une charge d’intérêts non prévue au contrat dans l’appréciation du résultat cumulé de la délégation au 31 décembre 2008.
En ce qui concerne la situation financière du service, la chambre relève que pèse encore sur l’usager le paiement du traitement des agents qui n’ont pas voulu rejoindre le délégataire en 1990 et ont été mis à disposition du centre de gestion, lequel n’a toujours pas réussi à les reclasser. Depuis près de 25 ans, les intéressés sont donc payés et continuent de progresser dans leur carrière sans travailler.
RECOMMANDATIONS
Sur le fondement des observations du rapport,la chambre formule les recommandations suivantes :
Recommandation n° 1 :
Formaliser dans un règlement budgétaire et financier les bonnes pratiques qui ne font actuellement l’objet que de notes de service.
Recommandation n° 2 :
Se rapprocher du poste comptable afin d’utiliser pleinement la période complémentaire pour imputer budgétairement le maximum d’encaissements et de décaissements comptabilisés avant émission de titres et de mandats.
Recommandation n° 3 :
Mettre en œuvre les moyens de contrôle automatisé prévus par l’article 2-2° du décret n° 2002-60 du 14 janvier 2002 relatif aux indemnités horaires pour travaux supplémentaires, conformément aux délibérations du conseil municipal de 2003, 2005 et 2009.
Recommandation n° 4 :
Supprimer les congés irréguliers suivants : congés de fin de carrière, congés d’ancienneté, congés familiaux accordés aux mères de famille, congés « médaille d’honneur » et congés spécifiques de distance pour la Corse et réduire la durée des congés pour assurer la garde d’enfants malades pour la mettre en conformité avec la circulaire du 30 août 1982.
Recommandation n° 5 :
Renégocier la convention de la délégation de service public de production de l’eau pour réattribuer à l’usager une partie du surplus de résultat
