Commune de Saint-Zacharie et la Chambre régionale des comptes

La chambre régionale des comptes Provence-Alpes-Côte d’Azur,

VU

le réquisitoire n° 2022-0116 du 25 février 2022, par lequel le procureur financier a saisi la

chambre en vue de la mise en jeu de la responsabilité personnelle et pécuniaire de Mme X,

comptable du 1erjanvier 2018 au 11 novembre 2018, et de Mme Y, comptable du 12 novembre 2018 au 31 décembre 2018 ;

VU

le code des juridictions financières ;

VU

le code général des collectivités territoriales ;

VU

l’article 60 de la loi de finances n° 63-156 du 23 février 1963 modifiée ;

VU

le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 modifié relatif à la gestion budgétaire et

comptable publique, notamment ses articles 19 et 20 ;

VU

le décret n° 2012-1386 du 10 décembre 2012 portant application du deuxième alinéa du VI

de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 modifié, dans sa rédaction issue de l’article 90 de la loi n° 2011-1978 de finances rectificative pour 2011 ;

VU

le décret n° 2000-45 du 20 janvier 2000 relatif au régime indemnitaire des fonctionnaires

du cadre d’emplois des chefs de service de police municipale ;

VU

les notifications du réquisitoire du procureur financier et du nom du magistrat chargé de

l’instruction à Mme X, à Mme Y, et à M. Z, maire de Saint-Zacharie, par courriers du 28 mars2022 dont ils ont accusé réception, respectivement, les 28 mars, 1er avril et 30 mars 2022 ;

VU

l’arrêté n° A-2022-13 du 20 juillet 2022 du président de la chambre fixant l’organisation

des formations de délibérés et leurs compétences ;

VU

les pièces produites au cours de l’instruction, notamment les réponses reçues du maire de

Saint-Zacharie par courrier enregistré au greffe de la chambre le 3 mai 2022 sous le n° 398, de Mme X par courriel enregistré le 19 mai 2022 sous le n° 493, et de Mme Y par courriel enregistré le 20 mai 2022 sous le n° 502 ;

VU

le rapport n° 2022-0116 déposé le 25 octobre 2022 par M. Vincent Béridot, conseiller,

magistrat chargé de l’instruction ;

VU

les conclusions n° 2021-0116 du 3 novembre 2022 du procureur financier ;

VU

les lettres du 8 novembre 2022 informant les parties de la clôture de l’instruction ;

VU

les lettres du 24 novembre 2022, au comptable et à l’ordonnateur, les informant de

l’inscription de l’affaire à l’audience publique ;

VU

les autres pièces du dossier ;

Entendu, lors de l’audience publique du 6 décembre 2022 M. Vincent Béridot, conseiller, en

son rapport, puis M. Grégory Semet, procureur financier, en ses conclusions, les comptables et l’ordonnateur, dûment informés de la tenue de l’audience, n’étant ni présents ni représentés ;

Après avoir entendu, en délibéré, M. Mickaël Le Mestric, premier conseiller, réviseur, en ses

observations et avoir délibéré, hors la présence du rapporteur et du procureur financier ;

Considérant ce qui suit :

Sur l’unique charge soulevée à l’encontre de Mme X et de Mme Y, au titre de l’exercice 2018 portant sur le paiement d’une indemnité de fonctions de la police municipale à M. Christian Balestri, chef la police municipale, pour un montant de 9 244,56€

Sur le manquement présumé des comptables

CONSIDÉRANT

que, par le réquisitoire susvisé, le procureur financier a saisi la chambre

régionale des comptes Provence-Alpes-Côte d’Azur de la responsabilité encourue par Mmes

X et Y, comptables de la commune de Saint-Zacharie pendant l’exercice 2018, pour le paiement, par mandats collectifs, d’une indemnité de fonctions de la police municipale au chef de service de la police municipale, d’un montant total de 9 244,56€

en 2018 ; que ce versement a été fait sur la base d’une délibération de la commune en date du 27 novembre 2009 mais en l’absence d’une décision individuelle de l’autorité investie du pouvoir de nomination fixant le taux applicable à chaque agent ; que cette pièce justificative était requise par la nomenclature prévue à l’article D. 1617-19 du CGCT, en annexe I au code général des collectivités territoriales

(CGCT), rubrique 210223 «Primes et indemnités » ; que le procureur financier a conclu qu’en l’absence de cette pièce, les comptables aurait dû en suspendre le paiement, ne pouvant s’assurer, par ailleurs, de l’exactitude des calculs de liquidation de l’indemnité allouée ; qu’il a ainsi estimé que leur responsabilité personnelle et pécuniaire était susceptible d’être engagée sur le fondement du I de l’article 60 de la loi n° 63- 156 du 23 février 1963 modifié ;

CONSIDÉRANT

que le I de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 susvisée dispose que «les comptables sont personnellement et pécuniairement responsables des contrôles qu’ils sont

tenus d’assurer en matière […] de dépenses dans les conditions prévues par le règlement général sur la comptabilité publique […]» ; que cette responsabilité se trouve engagée «

dès lors […] qu’une dépense a été irrégulièrement payée» ;

CONSIDÉRANT

qu’en application de l’article 19 du décret du 7 novembre 2012 susvisé, « Le comptable public est tenu d’exercer le contrôle : […] 2° S’agissant des ordres de payer : […]

d) de la validité de la dette dans les conditions prévues à l’article 20 » ; qu’aux termes de l’article 20 du même décret, «le contrôle des comptables publics sur la validité de la dette

porte sur : […] 2° L’exactitude de la liquidation ; […] 5° La production des pièces justificatives[…]» ; que l’article 38 de ce décret prévoit que «Sans préjudice des dispositions prévues par le code général des collectivités territoriales […], lorsqu’à l’occasion de l’exercice des contrôles prévus au 2° de l’article 19 le comptable public a constaté des irrégularités ou des inexactitudes dans les certifications de l’ordonnateur, il suspend le paiement et en informe l’ordonnateur» ;

CONSIDÉRANT

qu’aux termes de l’article D. 1617-19 du code général des collectivités

territoriales : « Avant de procéder au paiement d’une dépense […], les comptables publics des collectivités territoriales […] ne doivent exiger que les pièces justificatives prévues pour la dépense correspondante dans la liste définie à l’annexe I du présent code » ;

CONSIDÉRANT

qu’il résulte des dispositions précitées que, pour apprécier la validité des

dettes, les comptables doivent notamment exercer leur contrôle sur la production des

justifications ; qu’à ce titre, il leur revient d’apprécier si les pièces fournies présentent un

caractère suffisant pour justifier la dépense engagée ; que pour établir ce caractère suffisant, il leur appartient de vérifier, en premier lieu, si l’ensemble des pièces requises au titre de la nomenclature comptable applicable leur ont été fournies et, en deuxième lieu, si ces pièces sont, d’une part, complètes et précises, d’autre part, cohérentes au regard de la catégorie de la dépense définie dans la nomenclature applicable, de la nature et de l’objet de la dépense telle qu’elle a été ordonnancée ; qu’enfin, lorsque les pièces justificatives fournies sont insuffisantes pour établir la validité de la dette, il appartient aux comptables de suspendre le paiement jusqu’à ce que l’ordonnateur leur ait produit les justifications nécessaires ;

CONSIDÉRANT

qu’en application de la rubrique 210223 de l’annexe I au code général des

collectivités territoriales, les comptables publics doivent exiger les pièces suivantes pour le

paiement des primes et indemnités : «1. Décision de l’assemblée délibérante fixant la nature, les conditions d’attribution et le taux moyen des indemnités ; 2. Décision de l’autorité investie du pouvoir de nomination fixant le taux applicable à chaque agent» ;

CONSIDÉRANT

que, par mandats collectifs n° 103 du 13 janvier 2018, n° 273 du

8 février 2018, n° 481 du 13 mars 2018, n° 603 du 13 avril 2018, n° 818 du 13 mai 2018,

n° 1098 du 13 juin 2018, n° 1260 du 13 juillet 2018, n° 1475 du 25 juillet 2018, n° 1676 du 13 septembre 2018 et n° 1876 du 13 octobre 2018, Mme X a réglé, chaque mois de janvier à octobre 2018, une indemnité de fonctions de la police municipale au chef de service de la police municipale, pour une somme totale de 7 703,80€;

CONSIDÉRANT

que, par mandats collectifs n° 2086 du 13 novembre 2018 et n° 2305 du

13 décembre 2018, Mme Y a réglé, en novembre et décembre 2018, une indemnité de fonctions de la police municipale au chef de service de la police municipale, pour une somme totale de1 540,76€;

CONSIDÉRANT

que si les comptables disposaient, au moment des paiements, d’une délibération du conseil municipal de Saint-Zacharie datée du 27 novembre 2009 prévoyant le versement d’une indemnité spéciale de fonction aux agents de la filière « police municipale »,

perçue mensuellement et calculée « en appliquant au traitement brut un %

en fonction du grade et de la manière de servir », cette délibération ne visait toutefois pas précisément les agents bénéficiaires de l’indemnité ni le taux appliqué au traitement brut afin de calculer son montant ;

CONSIDÉRANT

, d’une part, que les comptables font état dans leurs réponses de ce qu’elles

ne sont

pas en mesure de produire la décision du maire de Saint-Zacharie fixant le taux

applicable au chef du service de la police municipale pour l’année 2018 ; qu’elles ont en

revanche joint à leurs réponses une décision individuelle du maire de Saint-Zacharie du

31 mars 2022 fixant le taux de l’indemnité de fonctions du chef de service de la police

municipale à 30 % à compter de cette date ; qu’elles soutiennent, par ailleurs, que cet arrêté et la réponse de l’ordonnateur attestent « de sa volonté de payer […] depuis son entrée en fonction, le 1er janvier 2010, en application de la délibération du conseil municipal du 27/11/2009 » ;

CONSIDÉRANT

, d’autre part, que l’ordonnateur, qui a également produit dans sa réponse la

décision du 31 mars 2022 précitée, soutient que le grade, les fonctions et la manière de servir du chef du service de la police municipale « ont justifié que ce dernier perçoive, à compter du1er janvier 2010 et sur le fondement de la délibération n° 11/01 du 27 novembre 2009, une indemnité spéciale de fonction déterminée par application du taux individuel de 30 % sur le montant mensuel du traitement soumis à retenue » ;

CONSIDÉRANT

qu’il est constant que les deux comptables ne disposaient pas, au moment

des paiements, de la pièce justificative prévue par la nomenclature susvisée, à savoir une

décision individuelle fixant le taux applicable au chef du service de la police municipale ;

qu’elles disposaient seulement de la délibération de la commune en date du 27 novembre 2009, qui était imprécise ; que la décision du maire du 31 mars 2022 qui mentionne que le chef du service de la police municipale perçoit une indemnité spéciale de fonction à 30 % depuis le 1er janvier 2010 matérialise uniquement la volonté de l’ordonnateur de verser cette indemnité et de régulariser sa situation ; qu’elle reconnaît implicitement l’inexistence d’un arrêté individuel avant cette date ;

CONSIDÉRANT

que dans ces conditions, eu égard à l’imprécision de la délibération du

27 novembre 2009 et à l’absence de production d’une décision individuelle fixant le taux

applicable au chef du service de la police municipale, les deux comptables dont il s’agit ne

pouvaient pas s’assurer de la validité de la dette de la commune de Saint-Zacharie à l’égard de l’agent bénéficiaire du paiement de l’indemnité de fonctions de la police municipale, à hauteur d’un montant total de 9 244,56€ en 2018 ; qu’il leur appartenait dès lors de suspendre le paiement de cette indemnité jusqu’à ce que l’ordonnateur ait produit les justifications nécessaires ; qu’en payant cette indemnité chaque mois de l’année 2018, les comptables ont manqué à leur double obligation de contrôle de la production des justifications et de vérification de l’exacte liquidation de la dépense ; que la circonstance que Mme Y officiait en qualité de comptable intérimaire n’est pas de nature à l’exonérer de sa responsabilité ; qu’ainsi, Mmes X et Y ont engagé leur responsabilité personnelle et pécuniaire sur le fondement de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 ; Sur la force majeure

CONSIDÉRANT

qu’aux termes du V de l’article 60 de la loi de finances n° 63-156 du

23 février 1963 modifiée, « Lorsque (…) le juge des comptes constate l’existence de

circonstances constitutives de la force majeure, il ne met pas en jeu la responsabilité

personnelle et pécuniaire du comptable public» ; que la force majeure est constituée par un

événement imprévisible, irrésistible et extérieur ;

CONSIDÉRANT

qu’au cas d’espèce, aucune circonstance présentant un caractère de force

majeure n’est avérée, ni même invoquée par les comptables ou l’ordonnateur ;

Sur l’existence d’un préjudice financier

CONSIDÉRANT

qu’aux termes du VI de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 modifiée, «Lorsque le manquement du comptable aux obligations mentionnées au I n’a pas causé de

préjudice financier à l’organisme public concerné, le juge des comptes peut l’obliger à

s’acquitter d’une somme arrêtée, pour chaque exercice, en tenant compte des circonstances de l’espèce. Le montant maximal de cette somme est fixé par décret en Conseil d’État en fonction du niveau des garanties mentionnées au II. / Lorsque le manquement du comptable aux obligations mentionnées au I a causé un préjudice financier à l’organisme public concerné […] le comptable a l’obligation de verser immédiatement de ses deniers personnels la somme correspondante» ;

CONSIDÉRANT

, en premier lieu, que l’ordonnateur soutient que la commune de

Saint-Zacharie n’a subi aucun préjudice financier consécutif au versement d’une indemnité de fonction de 9 244,56€ au chef du service de la police municipale ; qu’en deuxième lieu, Mme X fait valoir que la commune n’a pas subi de préjudice financier du fait du paiement des mandats visés au réquisitoire en raison de la décision individuelle prise par le maire le 31 mars 2022 et de la réponse de l’ordonnateur affirmant que cette indemnité était due depuis le 1er janvier 2010 en application de la délibération du 27 novembre 2009 ; qu’en troisième lieu,

Mme Y soutient

que la réponse de l’ordonnateur atteste de l’absence de préjudice financier pour la commune en confirmant, a posteriori, sa volonté de payer la prime de police municipale depuis le 1er janvier 2010 ; que toutefois, lorsque l’instance est ouverte devant le juge des comptes, le constat de l’existence ou non d’un préjudice relève de son appréciation ; que si, au regard du caractère contradictoire de la procédure, il doit tenir compte, pour cette appréciation, des dires et actes éventuels des comptables intéressées et de l’ordonnateur qui figurent au dossier, il n’est pas lié par ceux-ci ;

Sur le défaut de contrôle de l’exacte liquidation de la dépense

CONSIDÉRANT

que pour déterminer si le paiement irrégulier d’une dépense par un comptable public a causé un préjudice financier à l’organisme public concerné, il appartient au juge des comptes de vérifier, au vu des éléments qui lui sont soumis à la date à laquelle il statue,

si la correcte exécution, par le comptable, des contrôles lui incombant aurait permis d’éviter que soit payée une dépense qui n’était pas effectivement due ; que lorsque le manquement du comptable porte sur l’exactitude de la liquidation de la dépense et qu’il en est résulté un trop-payé, il doit être regardé comme ayant par lui-même, sauf circonstances particulières, causé un préjudice financier à l’organisme public concerné ;

CONSIDÉRANT

qu’il résulte de l’instruction que les paiements dont les comptables ne pouvaient s’assurer de l’exactitude de la liquidation, du fait de l’absence de décision individuelle d’attribution de l’indemnité spéciale de fonction, n’ont pas excédé le plafond règlementaire établi par le décret n° 2000-45 du 20 janvier 2000 relatif au régime indemnitaire des fonctionnaires du cadre d’emplois des chefs de service de police municipale, fixant le taux maximal de l’indemnité spéciale mensuelle de fonctions à 30 % pour les agents dont l’indice

brut est supérieur à 380 ; qu’au surplus, la délibération n° 11/01 du 27 novembre 2009 établit la volonté du conseil municipal de Saint Zacharie d’allouer une indemnité non plafonnée aux agents de la filière police municipale et que l’arrêté d’attribution du 31 mars 2022, qui fixe l’indemnité au taux de 30 % et qui mentionne que le chef de service de la police municipale « perçoit depuis le 1er janvier 2010 une indemnité spéciale de fonction à 30 % », se veut rétroactif au 1er janvier 2010 ;

CONSIDÉRANT

qu’il résulte de ce qui précède que la dépense n’était pas indue et qu’aucun

trop-payé n’est résulté de sa liquidation ; qu’ainsi le manquement des comptables à leur

obligation de contrôle de l’exacte liquidation de la dépense n’a pas causé de préjudice financier à la commune de Saint-Zacharie ;

Sur le défaut de contrôle de la production des pièces justificatives

CONSIDÉRANT

que pour déterminer si le paiement irrégulier d’une dépense par un

comptable public a causé un préjudice financier à l’organisme public concerné, il appartient au juge des comptes de vérifier, au vu des éléments qui lui sont soumis à la date à laquelle il statue, si la correcte exécution, par le comptable, des contrôles lui incombant aurait permis d’éviter que soit payée une dépense qui n’était pas effectivement due ; que lorsque le manquement du comptable concerne la production des pièces justificatives requises, il doit est regardé comme n’ayant pas causé un préjudice financier à la collectivité lorsqu’il ressort des pièces du dossier, y compris d’éléments postérieurs aux manquements en cause, que la dépense repose sur les fondements juridiques dont il appartenait au comptable de vérifier l’existence au regard de la nomenclature, que l’ordonnateur a voulu l’exposer, et, le cas échéant, que le service a été fait ;

CONSIDÉRANT,

en premier lieu, que l’existence du service fait n’est pas remise en cause

s’agissant de chef du service de la police municipale de Saint-Zacharie ;

CONSIDÉRANT

, en deuxième lieu, que la volonté de l’ordonnateur d’exposer la dépense est

matérialisée par le mandatement des 12 bulletins de paye émis par ses services, l’arrêté du

31 mars 2022 précité ainsi que par la réponse de l’ordonnateur confirmant que le grade, les fonctions et la manière de servir du chef de service de la police municipale ont justifié que ce dernier perçoive, à compter du 1er janvier 2010, l’indemnité spéciale de fonction ; que la délibération du 27 novembre 2009, en dépit de son imprécision, établit par ailleurs que le conseil municipal a entendu attribuer une indemnité spéciale de fonction à l’ensemble des agents de la police municipale ;

CONSIDÉRANT

, en troisième lieu, qu’en l’absence de décision de l’autorité investie du

pouvoir de nomination fixant, pour l’année 2018, le taux applicable au chef de service de la

police municipale, la délibération du 27 novembre 2009 ne constitue par un fondement juridique suffisant en raison de son imprécision ; que toutefois, l’arrêté individuel d’attribution du 31 mars 2022, pris en application de la délibération précitée, qui vise le décret n° 97-702 du 31 mai 1997 relatif au régime indemnitaire des fonctionnaires du cadre d’emplois des agents de police municipale, modifié par le décret n° 2000-45 du 20 janvier 2000 relatif au régime indemnitaire des fonctionnaires du cadre d’emplois des chefs de service de police municipale précité, démontre que la prime en litige, fixée au taux de 30 %, est régulière ; qu’ainsi, la dépense repose sur un fondement juridique suffisant, constitué par l’association de la délibération du 27 novembre 2009 et l’arrêté individuel d’attribution du 31 mars 2022 s’inscrivant dans le cadre réglementaire fixé par le décret n° 2000-45 du 20 janvier 2000 ;

CONSIDÉRANT

qu’il suit de là que le manquement des deux comptables à leur obligation de

contrôle de la production des pièces justificatives n’a pas causé de préjudice financier à la

commune de Saint-Zacharie ;

Sur les sommes non rémissibles

CONSIDÉRANT

que le montant maximum de la somme mise à la charge des comptables est

fixé, par le décret n° 2012-1386 du 10 décembre 2012 susvisé, à un millième et demi du montant du cautionnement prévu pour le poste comptable considéré ; que le montant du cautionnement s’élève à 180 000€ pour l’exercice 2018 ; qu’ainsi la somme maximale pouvant être mise à la charge de Mme X et de Mme Y est de 270€ par manquement ;

CONSIDÉRANT

que Mme Y fait valoir qu’elle exerçait sur le poste du centre des finances

publiques de Saint-Maximin-la-Sainte-Baume en qualité de comptable intérimaire à compter du 12 novembre 2018 et que la charge induite par la gestion de deux postes comptables peut constituer un élément de décharge ;

CONSIDÉRANT

d’une part, que Mme Y n’a dirigé le centre des finances publiques de Saint-

Maximin-la-Sainte-Baume en qualité de comptable intérimaire que durant une brève période sur l’exercice 2018, à compter du 12 novembre ; que, d’autre part, aucun changement dans la situation du chef de service de la police municipale, susceptible d’attirer l’attention de Mme X pendant la période où elle dirigeait le poste comptable, n’est intervenu au cours de l’année 2018 sur son indemnité versée à taux plein depuis 2010 ; que, dans les circonstances particulières de l’espèce, il y a lieu de fixer une somme de 0€

à l’encontre des deux comptables en cause ;